Le financement de la Sécurité Sociale

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1 - Le déplafonnement des cotisations : Un transfert intersectoriel sans heurt.

Le premier choc pétrolier de 1974 marqua la fin des trente glorieuses, où une croissance économique moyenne de plus 6% par an, avait permis à la France de construire progressivement un système de protection sociale de très haut niveau. Les décennies qui suivirent, avec une croissance moyenne inférieure à plus 2% par an, provoquèrent des crises financières de la sécurité sociale à répétition. Dès cette époque commencèrent à fleurir de très nombreux rapports sur la question du financement de la sécurité sociale. Le premier en date est celui de Mr Léon Boutbien pour le Conseil Economique et Social (1974), suivirent le rapport Granger (1975), le rapport Ripert (1978), puis au début des années 80, les rapports Peskine, De Castries, Bazy Malaurie/Du Buisson de Courson, Maillet,...

Avec la crise économique, le chômage augmenta très rapidement, diminuant ipso facto le nombre des cotisants à la sécurité sociale. La constatation commune à toutes ces études réside dans le fait que l’existence d’un plafond aux cotisations de sécurité sociale rend les cotisations dégressives en fonction du salaire ; ainsi une cotisation de 10% sous plafond ne coûte que 5% pour un salarié gagnant deux fois ce plafond. Donc les entreprises à bas salaire, employant une main d’oeuvre nombreuse et peu qualifiée se trouvent pénalisées en terme de poids de charges sociales par rapport aux entreprises employant des salariés peu nombreux et à hauts salaires. Face à cette situation qui pénalisait fortement l’emploi, les cotisations d’assurance maladie, les cotisations d’allocations familiales et les cotisations d’accident du travail furent intégralement déplafonnées. Cette opération gigantesque, puisqu’elle a porté au total sur 26 points de cotisation fut étalée dans le temps entre le 1er janvier 1978 (Madame Simone Veil) et 1992 (Monsieur Michel Rocard). Elle s’est déroulée au cours de quatre alternances politiques. Malgré les sommes considérables qui ont été déplacées et en dépit de l’avis des cassandres qui y voyaient une pénalisation des secteurs les plus innovants, aucun cataclysme économique ne fut observé. L’existence du régime de retraite des cadres fait que l’assurance vieillesse n’est pas concernée par le déplafonnement. Au terme de ce processus les cotisations qui étaient dégressives devinrent proportionnelles.

En second lieu, toutes les études économiques montrant que le poids des charges sociales pénalise l’emploi et principalement l’emploi peu qualifié et à bas salaires, il fut mis en place des mécanismes d’exonération de cotisation d’autant plus forts que le salaire était faible. Ce sont les exonérations Balladur (1993), Juppé (1996), Aubry (1998) et Fillon (2003). Le PLF 2007 supprime les derniers points de cotisation de sécurité sociale restant au niveau du SMIC. Après être passées de dégressives à proportionnelles, les cotisations sociales sont devenues progressives.


2 - Une cotisation sur tous les revenus : La CSG

La seconde grande réforme dans le financement de la sécurité sociale est intervenue le 1er février 1991, sous l’impulsion de Michel Rocard qui demanda à tous les Français de contribuer sur tous leurs revenus quels qu’ils soient : revenus salariaux, revenus non salariaux, revenus de remplacement, prestations familiales, revenus du patrimoine, revenus fonciers, ... L’idée de base était que tous les revenus soient assujettis, le texte étant de nature législative, au cours de la discussion parlementaire des amendements introduirent des exceptions, les minima sociaux, le livret A de la caisse d’épargne, les rentes d’anciens combattants,... Le principe de la CSG qui était en train de naître a donc été "Tout sauf".

La Contribution Sociale Généralisée qui se créée a changé fondamentalement la logique bismarckienne. Il aura fallu 110 ans pour que la France décide enfin que le financement de la sécurité sociale repose sur l’ensemble de la richesse des ménages.

Cette première CSG au taux de 1,1% fut affectée à la CNAF, car cette branche est la seule qui soit universelle et que la CSG ait prélevé sur tous les Français. Le 1er juillet 1993 la CSG fut portée à 2,4%, l’augmentation de 1,3 points fut affectée au Fonds de Solidarité Vieillesse, fonds chargé de financer les minima vieillesse de tous les régimes. Le Conseil Constitutionnel jugea que cette CSG était un impôt (contrairement à la cour de justice des communautés européenne qui la qualifie de cotisation), la CSG est ainsi non déductible.

Avec le plan Juppé est apparu une deuxième CSG, le sigle est le même, mais il s’agit cette fois d’une Cotisation Sociale Généralisée. En effet Alain Juppé décida d’élargir le financement de l’assurance maladie à tous les revenus, et donc de basculer des points de cotisation maladie vers cette deuxième CSG. Mme Martine Aubry, termina l’opération commencée par Alain Juppé au 1er janvier 1998, en transférant tous les points de cotisation maladie part salariale vers la CSG, à l’exception de 0,75 points qui représentent les prestations en espèces de l’assurance maladie : les indemnités journalières.

3 - Un problème jamais résolu : Les cotisations patronales maladie et famille.

Une distinction doit maintenant être opérée en fonction des risques que la sécurité sociale couvre. Il est naturel que les prestations qui ont un lien direct avec le salaire : les retraites, les allocations chômage, les rentes d’accidents du travail ou les indemnités journalières, restent financées par une cotisation assise sur les salaires et les revenus du travail. Il n’y a en revanche plus aucune raison que l’assurance maladie et les prestations familiales qui sont devenues universelles et n’ont plus aucun lien avec une activité professionnelle, conservent un financement sur les seuls revenus du travail.

Le financement de la protection sociale a donc été profondément bouleversé au cours des trente dernières années, et l’on s’est écarté des principes d’origine posés par Bismarck, repris par les ordonnances de 1945.

Il reste en outre un domaine où l’immobilisme perdure, c’est celui des cotisations part patronales, qui financent l’assurance maladie et les prestations familiales.

Dans le cadre de son plan du 15 novembre 1995 Alain Juppé prit conscience de ce problème. Il me chargea d’une étude pour réformer ces cotisations patronales toujours assises sur les salaires comme 120 ans plus tôt. Le rapport que j’ai rédigé alors fut remis au premier ministre, qui entre temps avait changé : Lionel Jospin.

Il ne fut pas donné suite à mes conclusions qui considéraient que les cotisations patronales devaient changer d’assiette et passer sur une assiette plus large représentative de l’ensemble des richesses produites par les entreprises, comme la CSG représentait l’ensemble des richesses des ménages. Il s’agit de la piste appelée Cotisation sur la Valeur Ajoutée : CVA.

Ce dossier refermé depuis septembre 1997 fut rouvert par le Président de la République dans ses voeux à la nation le 31 décembre 2005. L’idée de la CVA provoqua comme on pouvait s’y attendre l’hostilité des milieux patronaux. Elle ne doit pas être confondue avec la TVA sociale qui a une autre logique en matière de financement. Celle-ci si elle présente des avantages certains, ne peut être utilisée pour réformer les cotisations patronales car elle constituerait alors un transfert de charge des entreprises vers les ménages.

La valeur ajoutée des entreprises est une assiette plus large que la seule masse salariale, elle est neutre vis-à-vis des facteurs de production : Capital et Travail. Même si la remarque suivante, formulée par un participant au cours de mes auditions, relève plus du café du commerce que de grandes théories économiques, elle mérite une certaine réflexion :

"Est il logique qu’une entreprise avec dix hommes et cent machines paye moins de charges sociales qu’une entreprise avec cent hommes et dix machines ?"

Je ne reprendrai pas ici les arguments que j’ai développés dans mon rapport qui a été publié en septembre 1997, ils ne masquent ni les avantages ni les inconvénients de la CVA. Depuis le 1er janvier 2006, un groupe de travail administratif, le Conseil d’Orientation de l’Emploi, le Conseil d’Analyse Economique, le Centre d’Analyse Stratégique ont travaillé sur ce sujet.

La mise en place de la CVA n’est pas une opération simple, elle est loin d’être irréalisable, mais plus que des difficultés techniques elle soulève des enjeux politiques forts. Je ne retire en tout cas pas la première ligne de la conclusion de mon rapport : "Cette réforme est à la fois inéluctable et souhaitable".

Ce dossier reste ainsi en l’état, à ce jour, mais il n’en reste pas moins qu’il subsiste une réforme de fonds à accomplir, celle des cotisations patronales de sécurité sociale, toujours assises comme il y a 125 ans sur la masse salariale pour des prestations totalement déconnectées des salaires.

Voir en ligne : La revue parlementaire

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