« Les modèles sociaux : de Bismark à Barak Obama, 130 ans de Protection sociale » CYCLE ACTUALITE DE LA PROTECTION SOCIALE

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20 MAI 2010

Martin HIRSCH, Ancien Haut Commissaire aux Solidarités actives contre la Pauvreté et à la Jeunesse ; Président de l’Agence du Service civique, débute en précisant que la protection sociale (« PS ») est le principal facteur explicatif de la diminution de la pauvreté en France. Celle qui affectait surtout les personnes âgées a décliné dans les années 60 grâce au développement du travail féminin et à l’assurance vieillesse. Or, les plus de 60 ans sont, de nouveau, touchés par l’insécurité économique qui s’avère être l’enjeu essentiel de la réforme des retraites. La politique familiale a également contribué au déclin de la pauvreté, surtout chez les enfants (travaux de J. DAMON). Le nombre d’enfants pauvres (2 millions) serait doublé en l’absence de PS. La crise économique ne fait que confirmer le rôle d’amortisseur social de la PS. 

La PS s’est construite par opposition au monde de l’aide sociale et des droits non-contributifs. Mais progressivement, une connexion utile s’établit pour répondre aux défis des parcours de vie et des effets de seuil, notamment. La logique du RSA est, précisément, d’interconnecter l’ancien RMI au revenu d’activité. 

D’autres connexions devront être établies : entre la PS et les politiques de l’emploi [il faut relier le Pôle Emploi à la Sécurité sociale pour favoriser l’« activation » de la PS] ; entre la PS et les collectivités territoriales [il faut développer le rôle de l’acteur décentralisé aux côtés de l’Etat et simplifier le tissu local : fusionner les conseils généraux et les CAF ?] ; entre la PS et l’Europe [il faut mesurer l’impact du pacte de stabilité] ; entre la PS obligatoire et facultative [il faut trouver une meilleure interactivité entre les régimes obligatoires et la solidarité facultative via l’engagement associatif]. 

Le système est encore trop ouvert aux classes aisées par le truchement de règles d’octroi qu’il faut revoir (exemple : le quotient familial). Il faut aussi instituer un « bouclier sanitaire  » qui limiterait le niveau des « restes à payer » pour les plus défavorisés. 

Paul-André ROSENTAL, Professeur en Histoire sociale et Politique des populations [Sc.Po. Paris], propose d’expliquer les enjeux contemporains en explorant les modalités de prise en charge de la pauvreté en Europe au 16ème siècle. Il démontre que cette période fut fondatrice pour les techniques de PS, comme l’atteste un questionnaire pour l’admission en Hospice à Rome (1587). La PS reposait sur trois mécanismes : les assurances sociales via les corporations avec obligation de cotiser ; la propriété foncière pour les ruraux et l’assistance pour les autres. 

Les changements sont intervenus au 18ème siècle avec le souci de prévention des risques économiques. Sur le fondement d’une distinction entre les propriétaires et les salariés (minoritaires), CONDORCET promeut, pour ces derniers, une logique d’épargne collective qui donnera naissance à la mutualisation des fonds de la Caisse d’Epargne. Ce modèle va se développer jusqu’en 1930 en complément d’une politique renforcée pour le logement. 

Au début du siècle, les découvertes médicales sur les microbes vont consacrer l’idée que la prévention des risques doit être collective. Les partisans de la PS vont s’organiser au niveau international. La PS se développe au nom du marché : le BIT (1919) a développé la PS pour rétablir la libre-concurrence entre les entreprises dans le cadre d’une organisation sociale et économique. La connexion établit entre la PS et l’économie qui faisait que la 1ère était utile à la 2ème a été brisée sous la pression néo-libérale. 

L’idée que tous les salariés ne pourront pas être propriétaires va s’imposer dans l’entre-deux guerres pour favoriser le développement des assurances sociales, comme « propriété sociale » attribuée aux non-possédants. 

Jacques MISTRAL, Directeur des Etudes économiques à l’Institut français des Relations internationales, se demande si les Etats européens tendent à s’aligner sur les systèmes libéraux à la faveur d’une crise de l’« Etat-Providence ». 

Il démontre que la France et l’Allemagne nourrissent des points communs au regard d’une comparaison avec les Etats-Unis : les indicateurs d’inégalité sont moins forts qu’outre Manche ; de même concernant la pauvreté des enfants et des seniors [10% en France/Allemagne et 25% aux E.-U.] ; enfin, les mécanismes de redistribution sont beaucoup plus efficaces en Europe  

En définitive, il est faux de prétendre que l’Europe serait en phase de convergence avec les E.-U.. Des facteurs culturels (clivage responsabilité individuelle et collective), juridique (absence de droits créances aux E.-U.) et politique (rôle de l’Etat) expliquent le fossé entre la « vieille Europe » et les Etats-Unis. 

Anne-Marie GUILLEMARD, Professeur en sociologie [Univ. Paris Descartes], explique que le « modèle social européen » comporte quatre traits majeurs : une volonté d’associer dynamisme économique et PS ; une place importante dévolue aux partenaires sociaux ; une coordination entre les politiques nationales et le niveau communautaire (« méthode ouverte de coordination »*) et un haut niveau de PS avec toutefois de fortes disparités. 

Elle évoque les travaux de Gøsta ESPING-ANDERSEN sur les trois modèles européen de PS [libéral, continental et scandinave] et explique que chaque système renvoie à un système de valeurs et à des pathologies spécifiques : inégalités et travailleurs pauvres (libéral), découragement à l’emploi (scandinave) et frein à l’emploi/dualisation de la société (continental). 

En revanche, elle développe l’idée que les trois modèles dévoilent une tendance commune : une convergence vers une stratégie « d’investissement social », soit une volonté d’investir sur le capital humain tout au long de la vie au détriment d’une approche purement curative (« flexsécurité » et gestion des trajectoires professionnelles). S’ajoute le développement du rôle des associations et des ONG dans la PS, dans une perspective davantage qualitative des protections offertes aux individus. 

Enfin, elle s’appuie sur les travaux de J.-C. BARBIER pour insister sur la nécessité de rendre la PS favorable à l’emploi. Le modèle libéral explique le plein emploi par la volonté et la responsabilité individuelles. Le modèle social-démocrate insiste davantage sur la responsabilité collective et les dispositifs nationaux d’accompagnement et de formation. 

* La « méthode ouverte de coordination » fournit un nouveau cadre de coopération entre les États membres en vue de faire converger les politiques nationales pour réaliser certains objectifs communs. Elle prend place dans des domaines qui relèvent de la compétence des États membres tels que l’emploi, la protection sociale, l’inclusion sociale, l’éducation, la jeunesse et la formation.

 

Dominique LIBAULT, Directeur de la Sécurité sociale, a souhaité mettre en relief un principe de cohérence au sein des politiques menées depuis 20 ans. L’instauration de la C.S.G. en 1990 fut une « réforme matrice ». Elle traduit une volonté inédite de concilier les principes d’équité et de compétitivité en fixant des ressources propres pour la Sécurité sociale avec une gouvernance budgétaire autonome (création des LFSS et consécration des finances sociales au dépend d’une fiscalisation du système).

 

Les ordonnances de 1996 marquent une réforme de gouvernance avec le renforcement du rôle du Parlement et du pilotage institutionnel par objectifs. En 1999, l’instauration de la C.M.U.-C. fortifie l’universalité de la Sécurité sociale après un mouvement d’homogénéisation du niveau global des prestations. Une logique de convergence imprègne également les réformes du système de retraite (rapprochement public/privé) et les mesures de maîtrise des dépenses maladie.

 

Il constate que le bon état sanitaire de la population est profitable aux entreprises dont la compétitivité est préservée par un mode de financement adapté. Pour autant, la prévention des risques sanitaires devient une priorité importante, induisant une action sur les comportements des acteurs en lien avec les politiques de santé publique.

Aussi faut-il influencer les politiques R.H. et les perceptions des salariés (emploi des seniors), renforcer la prévention des risques professionnels pour réduire les situations d’inaptitude/d’incapacité (la nouvelle dénomination CARSAT traduisant le lien santé au travail/départ à la retraite) et travailler sur les interactions famille/vieillesse pour permettre de meilleures combinaisons entre activité professionnelle/vie privée et garantir l’équilibre actifs/inactifs à l’horizon 2050.

 

Il relève que la donne financière révèle l’existence de facteurs exogènes à la Sécurité sociale : la croissance économique détermine toute politique de redistribution, l’impact des mesures de maîtrise des coûts étant toujours secondaire même si des leviers sont encore à actionner. Tributaire de l’indice de croissance, la PS doit s’efforcer d’y contribuer en garantissant le dynamisme sanitaire de la population et une politique familiale efficace.

 

Il plaide pour une lisibilité des circuits financiers assurant des fonds propres au système, pour un débat élargi à la notion de PS (articulation régimes de bases et complémentaires) et pour une reconfiguration des missions du service public davantage orienté vers la qualité du service rendu, l’efficacité des offres d’information et de conseil (notamment via Internet), la rénovation des systèmes d’information, et vers la maîtrise/prévention des risques financiers. Au final, il affirme que la crise a plutôt conforté l’efficacité redistributive et les valeurs de la Sécurité sociale.

 

Lucie Ap. ROBERTS, Chercheur [Univ. Paris Nanterre], détaille les grands traits historiques de la PS aux Etats-Unis. Dans les années 1910-1920, c’est une frange paternaliste du patronat qui prend l’initiative d’instaurer des protections pour les salariés. En 1935, le « Social Security Act » instaure un régime national de retraite (« Social Security ») et une assurance chômage, mais pas de protection centralisée contre le risque maladie. En 1949, l’assurance maladie est rendue obligatoire pour les salariés syndiqués. En 1954, le financement patronal aux régimes de PS est exonéré d’impôt. En 1965, l’Etat prendre en charge les retraités qui ont perdu la protection issue du monde du travail (c’est le « MEDICARE », seuil à 65 ans). L’Etat s’occupe également des plus pauvres mais les couples qui n’ont pas d’enfant sont exclus du système (c’est le « MEDICAID »).

 

En 2007, 17,2% de la population n’ont pas de PS (42 millions de personnes : travailleurs indépendants, salariés des PME et en contrat précaire, chômeurs sans assurance,…). 62,2% bénéficient d’une protection d’entreprise et 6,8% ont souscrit une assurance privée qui offre un niveau de couverture calculé selon l’état de santé du client (le contrat peut même être annulé en cas de maladie grave).

 

La réforme de Barak OBAMA accouche d’un dispositif complexe visant l’universalité de l’assurance maladie. Elle s’attache donc à étendre la couverture santé par de nouvelles obligations (pénalités pour les particuliers qui ne s’assurent pas, pour les entreprises de plus de 50 salariés qui ne proposent pas de protection adéquate, pour les assureurs qui refusent une souscription) et par une extension du « MEDICAID » (prise en compte des couples avec enfants). Elle s’emploie également à réguler le secteur de l’assurance par un encadrement du jeu concurrentiel entre assureurs et des pratiques de gestion (interdiction d’ajuster les primes en fonction du risque, notamment). Au final, il s’agit bien d’une extension du régime de l’assurance maladie mais avec très peu de contrôle des coûts. Actuellement, la crise fait exploser les dépenses de santé aux E.-U. puisque ceux qui perdent leur protection d’entreprise se réfugient au sein du « MEDICAID ».

 

Vincent RAVOUX, Directeur de l’Urssaf de Paris, illustre l’évolution vers l’universalité de la PS par l’alignement total des prestations retraite et maladie des travailleurs indépendants sur celles du RG. Il souligne le risque croissant d’une érosion de l’assiette sociale au regard des démarches d’optimisation visant à éluder le paiement des cotisations via des montages juridiques transnationaux. Il préconise davantage d’expertise et une réglementation européenne du financement social.

 

Hélène PARIS, Directrice des statistiques, des études et de la recherche à la CNAF, explique que si la branche famille est l’assurance universelle par excellence depuis 1978, une politique de ciblage s’est développée depuis les années 70 avec une mise sous condition de ressources du versement de certaines prestations. A ce jour, 57% des prestations familiales sont attribuées sans condition de ressources et 40% du financement est constitué de prélèvements fiscaux.

 

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